ALGUNAS CUESTIONES ACERCA DEL DERECHO DE REUNIÓN
En tiempos no tan buenos para nuestro país la incidencia de las políticas públicas ha provocado que los ciudadanos frecuentemente observen y enjuicien la oportunidad política de las medidas que les afectan. Tal vez por ello muchas personas decidan agruparse con carácter esporádico para la consecución de un mismo fin, intentando eliminar o reducir los efectos de la decisión adoptada. Pero el fin no es lo que legitima la agrupación sino al contrario.
El derecho de reunión se convierte así en un mecanismo democrático y legítimo que los ciudadanos pueden emplear para mostrar el disentimiento de los valores y principios que inspiran el ordenamiento jurídico. Por ello, creo que es fundamental conocer la aplicación práctica de dicho derecho, el cual concierne directamente a dos partes: a sus titulares y a la Administración Pública.
Para analizar la aplicación práctica del derecho constitucional de reunión voy a trascribir, para mostrar algunas ideas, el primer caso práctico con el que se enfrenta cualquier estudiante de Derecho de la UAM cuando cursa la comúnmente llamada asignatura Derecho Administrativo I hoy denominada Fundamentos de Derecho Administrativo.
El supuesto de hecho es el siguiente:
Un grupo de ciudadanos marroquíes residentes en España comunican con fecha 1 de junio de 2010 al Delegado del Gobierno de Madrid la decisión de celebrar una manifestación-concentración en la Plaza de la Basílica, el domingo 6 de junio de 2010, de 9h a 13h, con la instalación en la misma plaza de mesas informativas con megafonía y una tienda de campaña saharaui o haima, con objeto de distribuir panfletos informativos, exposición fotográfica y vídeos, pancartas y banderas saharauis, en apoyo a la justicia internacional referida a la RASD (República Árabe Saharaui Democrática).
El Delegado del Gobierno con fecha de 4 junio de 2010, comunica a los convocantes que la manifestación no podrá celebrarse puesto que considera que perturba los actos litúrgicos de la Basílica, y porque existen otras razones fundadas de que pueden producirse alteraciones de orden público, dado que anteriores manifestaciones promovidas por los mismo convocantes dieron lugar a serios altercados.
Antes de comenzar hay que poner de relieve que el ejercicio del derecho fundamental de reunión en lugares de tránsito público plantea la conjugación del mismo con otros derechos, también fundamentales, e intereses, y por ello se requiere de una determinada actuación coordinada entre las dos partes de la relación en conflicto; los titulares del derecho y el “representante” o “protector” de los demás intereses afectados. Para resolver las eventuales diferencias que puedan surgir al respecto la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula un procedimiento específico para la protección judicial de los intereses en conflicto. Llegados aquí enfocaré el supuesto, sin seguir el esquema tradicional (cuestiones procesales y materiales), analizando los aspectos que considero relevantes a propósito de las siguientes preguntas;
¿Qué vías de procesales existen para impugnar la resolución del Delegado del Gobierno?
Los promotores de la reunión están legitimados (artículo 122.1 LJCA) para impugnar la resolución del Delegado del Gobierno pudiendo optar por las siguientes vías:
a) El procedimiento de amparo ordinario de los derechos fundamentales: la Ley de la Jurisdicción-Contencioso Administrativa (Capítulo I del Título V) sustituyó la protección de los derechos fundamentales contenida en la Ley 62/1.978 de 26 de diciembre lo que supuso la ruptura del desarrollo unitario del artículo 53.2 CE. No obstante, la Exposición de Motivos de la LJCA no pretende ser rupturista con la normativa anterior, y señala al respecto que solamente “se trae al texto de la Ley Jurisdiccional la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales, con el mismo carácter preferente y urgente que ya tiene”.
Se trata de un procedimiento cuya finalidad es otorgar a los administrados, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 9.1 y 53.2 CE, amparo judicial frente a las vulneraciones de los derechos fundamentales y libertades públicas (artículo 114 LJCA) ocasionadas por la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. De este modo el legislador desarrolla normativamente la tutela que la Constitución reconoce a cualquier ciudadano garantizando la protección de sus libertades y derechos fundamentales.
Precisamente por ello se observa en la regulación de este procedimiento la consagración de los dos principios que reconoce el artículo 53.2 CE, a saber; la preferencia (artículos 66, 114.3 y 128.2 LJCA) y la sumariedad (que se deduce del acortamiento de los plazos) en el (doble) sentido de urgencia para el ejercicio de la acción (artículos 115.1 y 122.1 LJCA) y celeridad en la tramitación del procedimiento (artículo 122.2 LJCA).
Podemos decir, pues, que el amparo constitucional y el amparo judicial u ordinario coinciden sustancialmente por razón de la materia o derechos protegidos, así como porque en ambos procesos está vedado el conocimiento de cuestiones de legalidad ordinaria que se planteen (artículos 114.2 LJCA y 41.3 LOTC).
En efecto, tanto el Tribunal Supremo (Sentencia de 12 de julio de 1993) como el Tribunal Constitucional (Sentencia 45/1984) han sentado una doctrina reiterada que impide fundamentar el amparo judicial en cuestiones de legalidad ordinaria, que se reservan al proceso contencioso-administrativo general. No obstante, se contempla una excepción al respecto: aquellos casos en que, puestos en juego derechos fundamentales susceptibles de amparo judicial, la inteligencia, aplicación o interpretación de los preceptos de la legislación ordinaria vulneren tales derechos (1).
(1) Vid. MELÓN MUÑOZ (dir), Memento Práctico Administrativo, Ed. Francis Lefebvre, Madrid, 2013, pág. 1775.
En este sentido, la Exposición de Motivos de la LJCA señala que la misma “pretende superar la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos”. De ahí que el artículo 121.2 LJCA establezca que “la sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo” . De lo dicho anteriormente parece desprenderse "que no toda cuestión de legalidad ordinaria podrá ser suscitada o llevada al proceso especial, sino solo aquellas que estén referidas a la normativa de desarrollo de tales derechos (STS de 8 de julio de 2003).
A pesar de lo dicho, se debe advertir que el recurso de amparo solo se puede interponer cuando ha fallado la tutela ordinaria de los derechos fundamentales (artículo 44.1.a) LOTC). En cambio, el amparo judicial no tiene carácter subsidiario, sino más bien al contrario y por ello no se precisa agotar la vía administrativa previa. Así lo ha expresado rotundamente la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de mayo de 2008 aduciendo que hay continuidad entre la disciplina del acceso a este proceso especial establecida en el derogado artículo 7.1 de la Ley 62/1978 (según el cual; “para la interposición de estos recursos no será necesario la reposición ni la utilización de cualquier otro recurso administrativo”) y la contenida en el vigente artículo 115.1 LJCA y ello porque el texto de dicho precepto así permite entenderlo y también porque en la Exposición de Motivos se omite toda mención a este cambio que, de haberse producido, sería sin duda merecedor de una referencia expresa, lo que no ha ocurrido. Además, en esta línea, la Exposición de Motivos de la LJCA señala que su propósito es traer la regulación contenida en la antigua Ley corrigiendo el carácter restrictivo de algunos aspectos de la normativa anterior (2).
(2) PASCUA MATEO, “El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales. Evolución y disfunciones bajo la Ley 29/1998”, Revista de Administración Pública nº 185, 2011, pág. 133.
Por último, conviene señalar que, a pesar de que se trate de un proceso especial, el tribunal competente debe actuar con plenitud de jurisdicción respecto a las circunstancias fácticas que den lugar a la vulneración de los derechos fundamentales que se denuncie en la demanda. Se trata así de un procedimiento plenario o de cognición plena, aunque especial por su objeto, referido únicamente a las pretensiones dirigidas a preservar o establecer los derechos fundamentales (3).
(3) Vid. MELÓN MUÑOZ, ob. Cit, pág. 1776.
b) El procedimiento contencioso-administrativo ordinario: los recurrentes pueden impugnar el acto a través de este procedimiento (artículo 114.2 LJCA), pero acumulando los motivos de lesión de derechos fundamentales y de legalidad ordinaria (artículos 62 y 63 LRJPAC). No obstante, en este caso, es preciso interponer preceptivamente un recurso administrativo (artículo 114 LRJPAC) frente a la resolución del Delegado del Gobierno, dado que las decisiones de dicho órgano no causan estado (artículo 14.2 del Real Decreto 1330/1997 de integración de servicios periféricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno).
c) Plantear simultáneamente los dos procesos, teniendo en cuenta que el proceso especial no suspende los plazos para el planteamiento del ordinario y que en éste no puede hacerse valer después la vulneración del derecho fundamental si esta pretensión ha sido desestimada en el proceso especial. Esto es, si el recurso de amparo judicial ha sido desestimado en cuanto al fondo, no pueden los órganos judiciales competentes revisar dicha desestimación, por lo que el recurso ordinario ha de considerarse, en tal caso, ceñido a la resolución de las cuestiones de “pura” legalidad (3).
(4) MELÓN MUÑOZ, Íbid.
Se habla de interposición simultánea, pero en realidad ello no será posible dado el distinto régimen jurídico en relación con el agotamiento de las vías administrativas previas de uno y otro recurso (en su caso) e incluso -si se opta por interponer potestativamente un recurso administrativo -el distinto plazo de interposición regulado en el artículo 115.1 LJCA (5).
(5) Vid. PASCUA MATEO, ob. Cit, pág.134.
En cualquier caso; la competencia jurisdiccional para conocer del recurso la ostenta la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (artículo 10.1 h) LJCA) en cuya circunscripción (Madrid) se hubiere dictado el acto prohibitivo o modificativo de la reunión (artículo 14.1 LJCA) y la decisión que adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas, sin que le esté permitido realizar nuevas propuestas distintas a las de la autoridad gubernativa (hoy denominada Delegado del Gobierno, artículo 23.3 LOFAGE y DA LO 9/1983) (6).
(6) Respecto de este órgano administrativo hay que tener en cuenta que:
(i) Es esencial al modelo actual de la Administración periférica la doble dependencia de las delegaciones del gobierno: orgánica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículos 32.1 LOFAGE y 2.1 RD 1330/1997) y funcional del departamento competente por razón de la materia. En este caso ejerce su competencia bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior (artículo 23.3 LOFAGE).
(ii) El Delegado del Gobierno, titular de la correspondiente Delegación del Gobierno (artículo 26.1 LOFAGE) es un órgano de carácter constitucional (artículo 154 CE) que representa al Gobierno en el territorio de las CC.AA (artículo 22.1 LOFAGE) y tiene como funciones, además de dirigir la Delegación en la respectiva Comunidad Autónoma, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana (artículo 23.3 LOFAGE).
(iii) Las funciones atribuidas a los Delegados del Gobierno como directores de la Administración General del Estado en la Comunidad Autónoma respectiva no permiten considerar sus actos como propios del Gobierno de la nación, por aplicación del principio de irrenunciabilidad de la competencia (artículo 12.1 LRJPAC).
¿Son titulares los ciudadanos marroquíes, residentes en España, de los Derechos Fundamentales reconocidos en nuestra Constitución?
Según el artículo 13 CE “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título I en los términos que establezcan los tratados y la ley”. Se observa así que es el legislador quien debe concretar el alcance del derecho fundamental de reunión y manifestación de los extranjeros por virtud de la remisión que establece dicho precepto constitucional.
Pues bien, según el artículo 7.1 LO 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros, en redacción dada por la LO 2/2009, de 2 de diciembre el titular de este derecho no es solo el ciudadano nacional, sino también “los extranjeros en las mismas condiciones que los españoles” por lo que los recurrentes están legitimados activamente para pretender en el proceso que corresponda la preservación de su derecho constitucional de reunión.
Con esta nueva redacción del precepto, se ha culminado la extensión del reconocimiento de este derecho constitucional a los extranjeros cuya anterior redacción, duramente criticada, era del siguiente tenor; “Los extranjeros tendrán el derecho de reunión, conforme a las leyes que lo regulan para los españoles y que podrán ejercer cuando obtengan autorización de estancia o residencia en España”. No obstante, desde un principio, el TC declaró inconstitucional (en su Sentencia 115/1987) el requisito contenido en aquellos momentos en la anterior LExt y que su inmodificabilidad en la vigente LExt obligó al TC (en Sentencia 236/2007) a pronunciarse de nuevo al respecto, declarando la inconstitucionalidad del apartado 1 del artículo séptimo de dicha Ley.
¿Es realizada conforme a la Ley la manifestación concentración?
La Constitución reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas, cuyo ejercicio no necesita de autorización previa, si bien en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se ha de dar comunicación previa a la autoridad gubernativa (Delegado del Gobierno) quien, si considera que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, puede prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la misma (artículos 21 CE y 10 LO 9/1983).
En este supuesto la reunión no se comunica con la antelación (mínima) de 10 días prevista en la LO 9/1983 por lo que sólo se podrá celebrar el día que solicitan los promotores de la misma si justifican de forma razonada la existencia de causas extraordinarias y urgentes; ya que en tal caso la antelación para comunicar a la autoridad gubernativa la celebración de la manifestación se reduce a 24 horas (artículo 8 LO 9/1983).
El incumplimiento del requisito de la comunicación previa no convierte en ilícitas a las reuniones en lugares de tránsito público dado que tal supuesto no está contemplado en la enumeración que contiene el artículo 1.3 de la LO 9/1983. Además, el artículo 21 CE prohíbe expresamente someter el ejercicio de este derecho al régimen de solicitud y autorización previa, salvo cuando el derecho esté suspendido en virtud de la declaración de los estados de excepción y de sitio (artículo 55.1 CE).
Ahora bien, la celebración de reuniones en lugares de tránsito público sin la preceptiva autorización previa no goza de la cobertura constitucional del artículo 21 CE, o sea, dichas reuniones no son ejercicio del derecho fundamental de reunión, pero tampoco son ilícitas ni pueden entenderse sin más prohibidas. Al margen de la responsabilidad administrativa de sus promotores y organizadores (artículo 23 c) LO 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana), dichas reuniones en sí solo deben recibir el tratamiento de meras aglomeraciones de personas que, en la medida en que afecten al libre ejercicio de derechos y libertades pueden ser objeto de intervención por parte de la autoridad gubernativa, prohibiéndolas o disolviéndolas (así parece entenderlo el TC en su Sentencia 36/1982) (7).
(7) Vid. BASTIDA FREIJEDO en ARAGÓN REYES (dir) “Derechos Fundamentales y su protección” T. III, Ed. Thomson-Reuters, Madrid, pág. 225.
¿Perturba la manifestación el acto litúrgico de la Basílica?
Depende de la constitucionalidad o no de la manifestación celebrada. Si ésta no es ejercicio del derecho fundamental de reunión se vulnerará el derecho a la libertad religiosa (artículo 16 CE) de los oyentes de la misa sin justificación alguna.
Por tanto, deberá comprobarse, en primer lugar, para evaluar la prevalencia de los derechos, que el supuesto de hecho concreto es subsumible en la regla constitucional de cada uno. Ahora bien, en este caso no se estará limitando un derecho en favor de otro, sino que, simplemente, uno de ellos no se acomodará a la regla constitucional.
Pero, cuando el supuesto de hecho es perfectamente subsumibles en la ordenación constitucional, es decir, cuando los derechos en cuestión poseen una zona común ¿cómo se resuelve la colisión si no es posible asegurar la vigencia de ambos?
En tal caso, si habrá lugar a la ponderación, asignando la propiedad de ese espacio común a uno u otro de los derechos, el cual prevalecerá. El criterio que regirá la operación de ponderación será el principio de proporcionalidad, aunque éste conlleve no la restricción de uno de los derechos en conflicto sino su imposición sobre el más débil. Habrá que estar, pues, a los argumentos que versen sobre el peso de los hechos del caso, utilizando la llamada balanza imaginaria; "el ponderómetro".
Nótese que no cabe recurrir a la ponderación cuando el ejercicio de un derecho en un caso cae dentro del ámbito aplicativo de la Constitución (y su regulación legal) y en el otro no, aquí no habrá nada que ponderar y se resolverá la cuestión a través del método interpretativo-subsuntivo (8).
(8) Para un mayor análisis acerca de la argumentación jurídica que debe proporcionar el órgano judicial en estos supuestos, véase el post de GARCÍA AMADO “La esencial intercambiabilidad del método ponderativo-subsuntivo y el interpretativo-subsuntivo y las ventajas e inconvenientes de cada uno (Al hilo de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Civil, de 10 de diciembre de 2010)" http://www.garciamado.es/2014/06/ponderacion-y-subsuncion-metodos-intercambiables/).
¿El hecho de que los mismos convocantes alterasen el orden público en manifestaciones precedentes es una razón fundada para prohibir la manifestación?
“El derecho de reunión no es un derecho absoluto o ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, tiene límites entre los que se encuentra tanto el específicamente previsto en el propio artículo 21.2 CE –alteración del orden público con peligro para personas y bienes–, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado de ese derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales, lo que también se deduce del artículo 10.1 CE. Por tanto, en los casos en los que existan razones fundadas que lleven a la conclusión de que los límites antes señalados no van a ser respetados, la autoridad competente podrá exigir que la concentración se lleve a cabo de forma respetuosa con dichos límites constitucionales, o incluso, si no existe modo alguno de asegurar que el ejercicio de este derecho los respete, podría prohibirla. Ahora bien, para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión constitucionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el artículo 21.2 CE, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución” (STC 284/2005 FJ 3).
“De acuerdo con la jurisprudencia del TC (STC 66/1995, FJ 3), para que pueda prohibirse una concentración no basta la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca una alteración del orden público. Quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, de que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público –naturalmente, con toda la certeza o la seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del comportamiento humano. Además, si existen dudas sobre la producción de estos efectos, una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicación del principio favor libertatis, y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realización de la concentración” (STC 284/2005 FJ 5).
¿El ejercicio extralimitado del derecho reunión puede suponer una alteración del orden público?
“La Constitución ha expresado con toda claridad en el artículo 21.2 CE que las autoridades sólo podrán prohibir las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes, regla esta que ha sido reiteradamente interpretada por la jurisprudencia del TC en el sentido de que la concentraciones sólo pueden prohibirse cuando existan razones fundadas para concluir que de llevarse a cabo se producirá una situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados.
Consecuentemente, sólo podrá entenderse afectado el orden público al que se refiere el mencionado precepto constitucional cuando el desorden externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes (STC 66/1995, FJ 3). De este modo, solamente si la reiteración en el ejercicio del derecho fundamental provoca estos problemas de orden público, como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio de una manera que se ponga en peligro los bienes y derechos que a las autoridades corresponde proteger, es admisible la medida de la prohibición” (STC 284/2005 FJ 6).